余论：一国整全两制的基本法解释制度 综上所述，置于我国法律解释制度背景中的基本法第158条所规定的基本法解释制度，可以通过下图所示的结构呈现出来。

公众参与方案的确定：根据评估对象的不同，可以采取不同的公众参与方式。在当前的公众参与中存在着一种现实的矛盾，其表现就是以专家代替民众，在立法评估的过程中，尤其是在举行座谈会、论证会、立法调研的时候，立法机关、行政机构喜欢找专业人征求意见，人员比较局限。

广州市人大办法第5条规定：市人大常委会其他工作机构和办事机构等相关单位按照各自的工作职责，对立法后评估工作给予协助和配合。美国的James Fallows(1996)指出，第三方评估的独立性会受到影响，经常面对遵循政府部门路线的压力。当立法机关、行政机关通过网站征求公众意见的时候，很少得到回应。而报纸、电视上刊登相关信息上需要付费，就增大了立法成本，而立法、立法评估的预算有限，立法机关、实施机关不愿意甚至无力支付。（二）通过网站、立法官方微博或者报纸公开征集公众意见。

立法作为调整各种利益冲突、分配社会资源的一种手段，应当做到公正、合理。客观地说，这样做的效率较高，专家们水平高，能够抓住重点和关键，发言条理清楚。这种空泛的理解，既无助于稳定作为人权的知情权的确定内涵，抑制其应有功能发挥，又消解了作为法律权利的知情权的实质内涵，使其只剩下空洞的抽象形式。

笔者以2012年—2015年《政府信息公开工作年度报告汇总》中的北京、上海、天津三地数据作为样本，发现申请信息不存在、申请内容不明确、申请部门错误、重复申请等不适当申请和非政府信息、告知通过其他途径办理、不属于本行政机关公开错误申请，数量颇为惊人，三地平均占比分别为50.07%、38.9%和36.37%。人民意志汇聚需以人大为平台，并经人大整合提炼，由此将道义诉求转换为体制力量。摘要:  现行政府信息公开制度赖以建构的知情权——政府信息公开义务逻辑，先验地接受了知情权是人权与政府信息公开义务是知情权实现的手段的预设，混淆了作为主权者的人民与作为政府治理相对方的公民，因而也混淆了有关宪法体制组织和运行的人民——人大——政府之主权逻辑与政府——公民之治理逻辑，将政府信息公开制度从宪法体制中割裂开去。在三公经费公开等实例中，由于涉及财务会计的专业知识，绝大多数公众陷入了账目迷宫中，自然难以满意。

至于作为制度的运行逻辑，则应区分两种逻辑下的两种意义的公民(作为主权者的人民和作为治理相对方的公民)和两个层次的公民——政府关系(人民——人大——政府关系与政府——公民关系)，在此基础上按照不同的逻辑构建相应的制度体系，才可理顺当下混乱的政府信息公开实践的思路，指引其现实运行。这一情形，应当归咎于人大的不作为，构成人大失职。

行政行为内含的信息与公民个人形成直接利害关联，这些信息构成行政行为合法性的内在构成要素。仅仅通过人为的主观定性，就将某个与公民无直接利害关系的行为认定为具体行政行为，实际上等同于将主权逻辑硬性塞入治理逻辑，行政诉讼自然无法接纳，基于特殊需要的不设限申请模式和泛化的知情权需要，遭遇了行政诉讼围绕法律上直接利害关系的合法性审查框架的抵抗。公开为原则、不公开为例外的限制性框架，只有置于宪法体制的组织和运行逻辑中，结合各个国家机构与公民的关系进行具体化的理解。5.应当公开而未公开或公开不当的，应当追究相关责任。

[5]参见国务院《政府信息公开工作年度报告汇总》(2012-2015)，载中国政府网：http：//www.gov.cn/index.htm，最后访问时间：2016年4月13日。图一宪法逻辑结构图 在上述宪法逻辑中，政府承担的信息公开义务可对应分解为两个层次：一是在人民——人大——政府的主权逻辑下，政府由人大产生，对人大负责，向人大报告工作，据此，政府应当向人大主动报告信息，而人大作为人民意志的代议机构，有权代表人民要求政府公开社会大众所普遍关注的信息。四、基于主权逻辑的政府信息公开 在宪法体制的整体设计中，人民——人大——政府的主权逻辑，为政府——公民的治理逻辑提供正当性，输送公民服从的权威资源。只有在特定的宪法时刻，如作为定期民意测评的选举，和公民因治理逻辑失效进入人大环节，启动基于人大——国家机构关系的宪法监督(或人大顺应民意主动启动宪法监督)，个体意义的公民经由人大回归主权者意义的人民，从治理逻辑进入主权逻辑，借助于主权权威促进治理调整。

偏向任何一端均非良策。当然，人大可以通过明确的授权(伴随相应的监督)，将此类对于行政过程而言确有必要公开的信息交由政府自行判断。

公民为何服从政府并自愿接受政府的职权调整，是治理逻辑得以存在的基础问题，这构成政府行政的正当性追问。在此意义上，《条例》第9-12条规定的政府主动公开，看起来是政府的单向职权行为，但绝不可忽视隐含其中的人大和公众两方对于政府信息公开的有效规导，而这显然符合宪法体制组织和运行逻辑的要求。

(二)两大功效 基于人民——人大——政府宪法逻辑的信息公开模式，由于人大的介入及其功能的发挥，有助于消除既有制度的两个积弊： 一是构造利益衡量的主体结构，压缩政府单向判断模式下的义务规避空间。那么，随之而来的一个可能质疑便是，这是否排斥了公民对政府行政过程的参与？而公民参与的缺失，将进一步加剧公众的政治冷漠，乃至引发公地悲剧，并可能因人大的弱势而使政府系统有机会铸成一个牢固的专业铁笼，以理性之名名正言顺地拒斥民主。看似严格的政府公开义务，轻易化为虚无。而这一区分必须立足于政府行为的主体关系及背后的宪法体制的组织和运行逻辑。这是人大——政府逻辑中人大宪法地位的彰显，也是政府与人大的信息对接机制中的重要环节。对应两种身份，在人民——人大——政府逻辑关系中，政府向人大报告的信息，是有关公共利益的信息，与具体公民无直接利害关系，公民个体与政府以人大为中介产生关联，公民是作为主权者的人民的构成，即我们常说的公众。

在三峡大学学生申请杨达才工资公开一案中，申请人早就料到被拒结果，只是没想到拒绝理由这么简单[6]。依《条例》第13条，公民等根据自身生产、生活和科研的特殊需要，可向任何政府部门申请获取信息。

具言之，在基于法律上利害关系的具体行政行为下，信息是行政主体做出行政行为的基本依据，直接关系到行政行为的合法性，基于正当程序原则，行政行为的所有信息应当全部向行政相对人公开，至于其中可能存在的泄露国家秘密、商业秘密或个人隐私问题，应当通过《保守国家秘密法》、《档案法》及相关保密协议等配套制度予以解决。因而，现代意义的人民，在宪法体制的组织和运行逻辑中，是由人民代表及其组成的代议机关作为其意志的代表。

并且，它曲解了公众参与在宪法逻辑中的应有定位，使其脱离乃至僭越了政府治理的正常逻辑，不仅浪费了大量行政资源，还冲淡了基于直接利害关联的公民信息公开诉求。以个体利益与行政行为的关联程度为标准，政府——公民治理逻辑下有关信息与公民的直接利害关联，可区分为三个层次，对应三种职权行为：1.法律上利害关系，其载体为具体行政行为。

当然，人大职权行使，仍需要结构性的人大制度改革支撑，尤其是作为基础的选举制度改革，但无论如何，不可能在人大尽善尽美后才启动应有职权。[9]但这一理论恪守呆板的权利类型划分，忽视了权利的交互性及由此导致的权利冲突，自然无法解释也无力化解为实现不同权利的各种国家义务间的彼此冲突。[31]参见王锡锌：《信息公开的制度实践及其外部环境——以政府信息公开的制度环境为视角的观察》，载《南开学报》(哲学社会科学版)2011年第2期。而政府工作报告通过后需由人大以公告形式发布，《监督法》第7条也规定各级人大常委会行使监督职权的情况应向社会公开。

此时，公共利益在特定的意义上与公民个体形成直接的利益关联，相应的，相关领域的政府信息公, 开则对应采取上述第二种模式。在宪法体制的组织和运行逻辑下，政府信息公开从来不是一个单维度的政府——公民关系所能涵括。

申言之，作为政治参与者的人，一是作为主权者的构成，是整体的存在，亦是抽象的存在，在政治运行中一般由代议机构型塑整体，并赋予抽象存在以实际内容。[6]《申请公开杨达才工资学生：早料到被拒结果》，载网易：http：//news.163.com/12/0921/07/8BTL7S720001124J.html，最后访问时间：2015年12月16日。

实践证明，《条例》的这一不设限模式必然会造成公共资源的浪费，进而降损整体制度的效能。事实上，作为行为合法性核心依据的商业秘密和个人隐私，是否应向相对人公开，实是正当法律程序原则和第三方利益保护的权衡问题，而其折射的是基于不同的权利保护理念以及不同的信息来源形成两种制度冲突。

这一逻辑是依据《宪法》第2条、第3条、第三章的规定提炼出来的规范表达，大体表述如下：人民选举代表组成人民代表大会，人民代表大会是国家权力机关，产生国家机构，国家机构履行宪法赋予的职权，与作为具体个体的公民发生法律关系。由此构成政府行政的合法化逻辑理路，即诉诸作为民意代表的代议机构，通过遵从代议机关制定的控制行政行为的规则，获得行政活动的合法性。这些制度设置的本意是，公共资源是有限的，因此有必要设置一些限制条件和引导规范，一方面可将那些明显不适当的诉求排除在外，另一方面则可引导公民诉求进入正确的处理渠道，防止公共资源的浪费与错位。[9]参见[挪威]A.艾德：《作为人权的经济、社会和文化权利》，载A.艾德等主编：《经济、社会和文化权利》，黄列译，中国社会科学出版社2003年版，第22-23页。

个体利益关联才是公众的黏合剂。在我国行政主导的语境下，虽然政府的公共利益自主判断已极为必要，但基于主权逻辑下政府向人大负责、受人大监督的关系，仍需经由来自人大的审视。

应当强调，否认不具有利害关联的公民的信息申请权，并不等于否定公民对政府行政的参与。遵循这一逻辑，对于那些与公民个体没有直接利害关系的信息，政府信息公开的首要维度是向人大公开，而人大作为人民的意志代表，经过是否属于国家秘密、商业秘密和个人隐私的权衡之后，向人民公开。

实践中公共利益和个人利益往往相互纠结，常常无法辨识。在政府行政过程中，人大权威转换为人大立法，立法是经由民主程序所凝结的人民意志表达，以法律为准绳的行政职权行使，本质在于遵从人民的意志指引，从而获得公民的自愿服从。